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促进江苏新型城镇化建设的税收政策借鉴研究

发布时间:2017年08月15日
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                促进江苏新型城镇化建设的税收政策借鉴研究
  【摘要】新型城镇化是现代化的必由之路,是最大的内需潜力所在,是经济发展的重要动力,也是一项重要的民生工程。在经济新常态下,新型城镇化发展将不再一味追求速度的发展,而是从速度型向质量型转变。改革开放以来,江苏省城镇化和城乡发展一体化先后呈现出乡镇企业勃兴带动小城镇繁荣、各类开发园区建设带动中心城市发展、交通等基础设施升级助推城市群崛起、科学发展引领城乡一体化进程等鲜明特点,镇化和城乡发展一体化取得长足进步。但从现状看,江苏的城镇建设同新型城镇化发展要求还不相适应,其中财税体制问题成为推进新型城镇化的重大阻碍。通过借鉴分析日本、美国、澳大利亚等发达国家和广东省、浙江省、上海市等城镇化建设先进省市的宝贵经验,形成建立地方税种体系、调整地方税收收入分享格局、适度扩大地方人大对地方税种的税政确定权等一系列促进江苏新型城镇化建设的税收政策建议。
  【关键词】新型城镇化;借鉴;税收政策
  一、绪论
  (一)研究背景
  新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。作为现代化的必由之路,新型城镇化必须坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领,以人的城镇化为概念,更加注重提高户籍人口城镇化率,更加注重城乡基本公共服务均等化,更加注重环境宜居和历史文脉传承,更加注重提升人民群众获得感和幸福感。
  江苏的城镇化建设走在全国前列,先后经历了乡镇企业、外向型经济等发展阶段,已积累了丰富的实战经验。但对照新型城镇化建设要求,还需要进一步深化和提升。新型城镇化的深度拓展,各级政府必须依托有效的财力支撑和制定具有吸引力的税收政策加以引导,才能有所作为,取得突破性进展。
  (二)研究意义
  根据《江苏省城镇体系规划(2015-2030年)》,至2030年,江苏城镇化水平将达到80%。但从现状看,江苏的城镇建设同城镇化发展要求还不相适应,其中财税体制问题成为推进新型城镇化的重大阻碍。推进新型城镇化,就要进一步完善财税政策,建立与城镇化建设事权相对应的财税制度,改革城镇建设税制。
  税收作为调节社会经济运行的重要工具,能否在新型城镇化进程中发挥正能量,是税务部门应该深入探索的重大课题。本课题通过研究江苏新型城镇化建设存在的问题以及国内外推进新型城镇化建设的财税政策经验,形成促进江苏新型城镇化建设的财税政策相关成果。通过对财税政策的完善,解决在新型城镇化建设中暴露的相关矛盾与问题,更好的推行江苏新型城镇化建设。
  二、江苏新型城镇化建设现状及存在的问题
  (一)江苏新型城镇化建设的现状
  改革开放以来,全省城镇化和城乡发展一体化先后呈现出乡镇企业勃兴带动小城镇繁荣、各类开发园区建设带动中心城市发展、交通等基础设施升级助推城市群崛起、科学发展引领城乡一体化进程等鲜明特点,镇化和城乡发展一体化取得长足进步。
  1.2014年江苏城镇化率达64.1%,比全国平均水平高9.3个百分点,江苏整体上已步入成熟的城镇化社会。江苏城镇化水平排在上海、北京、天津3个直辖市以及辽宁、广东、浙江3个省之后,居第七位。
  2.城镇化与工业化互动并进,经济综合实力和要素集聚能力不断提高。1978-2014年,城镇化率从13.7%提高到64.1%,高出全国10.4个百分点。经济总量达5.9万亿元,人均突破1万美元,达到上中等收入国家和地区水平。
  3.城乡经济结构持续优化,发展优势和潜能更加彰显。1978-2013年,非农产业增加值比重从72.4%增加到93.9%,非农产业从业人员占比从30.3%增加到79.9%,累计转移农村劳动力1843.9万人。农业现代化步伐明显加快,农业劳均耕地面积由1980年的2.38亩上升到2012年的8.95亩,适度规模经营比重提高到66%。
  (二)江苏新型城镇化建设存在的问题
  1.基础建设已初具规模,但深度建设亟需海量资金
  江苏城镇基础设施建设起步早,用于确保城镇正常运转的净水流、雨水流、污水流、人流和货流等载体早已建成。同时,养老、医疗、教育等社保基本保障服务也已具备。但一些影响新城镇社会公共服务功能的深度基础建设项目有待投入。如城市立体交通中的地铁项目,对于疏导交通拥挤压力、促进区域经济协调发展、改善生态宜居环境等,具有综合性功能。但项目建设投入资金巨大,常常不得已而搁浅。如何获取与新城镇发展匹配的财力,或是合理引入民营资本进入基础设施建设项目,值得思考。
  2.综合实力有领先地位,但长效运营成本不容忽视
  江苏的综合竞争力、人均GDP、地区发展与民生指数均为全国发展水平的高端。2015年,中国中小城市综合实力排名,江苏包揽了前4名。但是,正如汽车爬坡,增长速度下降、经济风险加大、增长动力变化,这些都是经济发展进入新常态必须面对的状况。要发挥自然人和财产对地方财力的贡献,以保障江苏综合实力的长效可持续性发展所需的教育、医疗、养老、公共基础设施维护等日常运营成本。
  3.产业集群已初步显现,但特色支撑产业有待培育
  江苏现有的工业园区,在数量和规模上均处于全国领先。部分园区内企业相互依存度大,产业集聚效应已形成。但也存在较严重的产业同质化带来的恶性竞争等。依托当地自然环境和人文状况,培育核心竞争力强的特色支撑产业,使各地产业集群各具特色,相互协同,是江苏产业化的深度发展目标。如无锡地区的养老产业,可充分利用自然环境和配套设施等,融合性地满足旅游、融资、服务等需求。但产业集群发展初期,需要政策尤其是财税政策的支持。
  4.经济发展有较好根基,但环境宜居需要日益迫切
  江苏高新技术产业发展较快,现代服务业稳中提升,新能源、新材料、生物科技、信息科技等新兴产业增势强劲。人均产值和人均收入双高。但是环境整治也已进入聚力攻坚阶段。经济总量大,人口密度大,生态环境问题是江苏新型城镇化发展的突出短板。今年,省委常委会专题会议明确,生态环境质量不能因为经济发展而趋于恶化,必须加大污染治理力度,加快建设美丽宜居家园。
  三、影响江苏新型城镇化发展的财税政策因素分析
  (一)支撑新型城镇化建设的地方税种体系亟待建立
  发展新型城镇化,财力不足,是各省的普遍感受。从历史来看,江苏省的发展一贯立足于自身财力的保障,新型城镇化建设更将如此。但是,营改增后地方税收收入结构变化巨大,建立新的地方税体系亟待列入议事日程。
  首先,营业税作为原地方税第一大税种,暂无相应的替代。江苏省现代服务业较发达,此部分税收对地方财力贡献占比高。以2015年无锡为例,营业税收入249.9亿,占比达33.3%。其次,现有地方流转税(费)的数量多、总额低。2015年,城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加费等三税(费)合计占比仅达12.01%。第三,由于江苏省非矿产资源型省份,资源税等对地方财力贡献占比低,如无锡2015年仅占0.05%。(详见表1)
  表1                 2015年度无锡分享税收收入组成
  

税种

2015年无锡分享税收收入(亿元)

各税种占比

增值税

122.18

16.28%

增值税(营改增部分)改增部分)

29.86

3.98%

营业税

249.90

33.30%

企业所得税

104.23

13.89%

个人所得税

40.90

5.45%

房产税

31.10

4.14%

城镇土地使用税

20.45

2.73%

资源税

0.34

0.05%

印花税

10.55

1.41%

土地增值税

17.50

2.33%

城市维护建设税

53.01

7.06%

耕地占用税

3.17

0.42%

车船税

5.45

0.73%

契税

24.61

3.28%

教育费附加

22.46

2.99%

地方教育附加费

14.69

1.96%

合计

750.40

100.00%


  数据来源:财政
  综上,随着城镇化的发展,个人所得税、房产土地等财产税必然上升为地方主力税种。财产税纳税义务人有必要扩展至自然人。其次,应整合地方流转税小税种,设立与新型城镇化建设直接关联的城镇建设税,并适当提高税率。第三,虽然江苏非资源型省份,但江苏产业规模大,环境保护支出不容小觑,环境保护型税收亟待开征。
  (二)地方税收收入分享格局期待调整
  营改增后,中央与地方增值税收入分成比例成为关注重点。在当前的营改增中,为保证地方财政收入稳定,对收入归属暂时保持不变。但关于增值税中央与地方分享比例的征求意见稿已下发,分享比例为5:5。2015年,以无锡为例,组织增值税和营业税收入共计768.48亿元。其中,中央分享收入为366.54亿元,地方分享收入为401.94亿元。从整个江苏省而言,还应考虑省级企业营业税(如金融业)。江苏省金融业等第三产业发达,营业税占比高,地方分享比例远大于5:5。(详见表2)
  表2               2015年度无锡组织税收收入组成  

税种

中央与地方分享比例

2015年无锡组织税收收入(亿元)

无锡分享税收收入(亿元)

增值税

75%中央,25%地方

488.72

122.18

增值税
(营改增部分)

100%地方

29.86

29.86

营业税

100%地方

249.90

249.90

企业所得税

60%中央,40%地方

260.57

104.23

个人所得税

60%中央,40%地方

102.26

40.90

房产税

100%地方

31.10

31.10

城镇土地使用税

100%地方

20.45

20.45

资源税

100%地方

0.34

0.34

印花税

100%地方

10.55

10.55

土地增值税

100%地方

17.50

17.50

城市维护建设税

100%地方

53.01

53.01

耕地占用税

100%地方

3.17

3.17

车船税

100%地方

5.45

5.45

契税

100%地方

24.61

24.61

教育费附加

100%地方

22.46

22.46

地方教育附件费

100%地方

14.69

14.69

合计

1334.63

750.40

  数据来源:财政
  另外,税法对纳税地点的规定也影响着地方政府实得财力。其一,金融、铁路、石油、石化等中央跨地区经营企业的企业所得税全部为中央收入。其二,《企业所得税法》明确,居民企业以企业登记注册地位为纳税地点,在中国境内设立不具有法人资格的营业机构的,应当汇总计算缴纳。其三,《营业税改征增值税试点实施办法》明确,固定业户应当向其机构所在地或者居住地主管税务机关申报纳税。原营业税下,企业提供建筑服务,销售或者租赁不动产、转让土地等自然资源使用权的,仅向建筑服务发生地、不动产所在地、自然资源所在地主管税务机关申报纳税。新的规定有利于税收管理,但客观上使得一线城市的总部经济效应突显。对于二三线城镇,易形成招商引资税源的外溢,影响当地税收收入。
  因此,适当调整地方税收分享格局,阶段性地减少共享税种,值得考虑。以无锡2015年为例,增值税(营业税)、企业所得税和个人所得税等共享税收达到1131.31亿元,占年度组织税收收入总额的84.77%。可在一定时期内,调整个别体量小的税种为地方税种,如收入占比当前仅为7.66%的个人所得税。另外,可尝试选择部分税种向县区、街道等新城镇建设的一线组织倾斜,如合并后的城镇建设税。
  (三)特色支撑产业有待地方税收政策支持
  江苏城镇的发展与产业的发展密不可分,民族工业起步早,产业基础扎实。但是以往的城镇化建设偏好于房地产开发,土地出让注重短期利益,土地利用的集约化程度低。地方人大需要获得一定的地方税政确定权,对地方税收尤其是房地产税,能根据地方支出需要,确定切实可行的征收方案。这将促动地方政府综合考量当下的土地出让收益与长远的土地税收收益,主动偏好于吸引产业竞争力持久的实体企业。
  另外,有效培育以竞争力为核心的城镇特色支撑产业,避免产业同质化造成的价格战等恶性竞争,是当下产业转型升级的关键。地方人大适量的地方税政确定权,也有助对起步阶段的特色支撑产业,合理合法地给予税收优惠,辅助企业从培育期顺利发展至回报期。
  四、国内外推进城镇化建设的税收政策经验借鉴
  (一)国外推进城镇化建设的税收政策经验
  1.韩国
  1960-1970年间,韩国的农业居民占全部人口的比例为 70%多,但是到了 90 年代,城镇居民占总人口的比例为 80%,成为城镇化水平高度发达的国家,变化惊人。而到了 2011 年,韩国这一比例已高达 80%,高于很多发达国家和地区。
  韩国发展城镇化如此之快的秘诀主要来自于财政税收的作用。在城镇化的各个阶段里,韩国加大基础设施的建设。韩国政府不断加强对地铁、公路等基础设施的建设,加强交通构架,提高交通运输能力,增强城镇化基础建设。城镇化以此为基础,高速进步,居民人口也开始聚集起来。在韩国,约 60%的人口集聚在几个大中城市。但是居民的不断聚集,中心地区的压力逐渐凸显。韩国开始加强周边中小城市的建设,对基础设施进行投入,同时提供相应的优惠政策,吸引企业到中小城市投资。但是这个过程过于注重速度,而忽视了效率,导致了农村和城镇之间的差距日益扩大。后来,韩国当局意识到问题的严重性,开始关注农村的发展。政府利用税收手段,引导社会资金投入农村事业发展,缩小城乡之间的差距。
  2.日本
  日本相关立法权归中央所有,而征收权则全部集中在中央政府。尽管税收制度如此严格,但是不同层级的税收各不相同,种类明确,划分清晰。在这些税收中,所得税所占比例较高,比例达到 70%。地市级财政主要征收事业税(个人营业所得征收的税)和都民税(所在区域征收的费用,主要用于公共基础设施设和服务的建设)。这两项税收成果占地市级税收总额超过 65%。而村镇级财政的主体税收是都民税和固定资产税,约占 80%以上。这样的税收政策,不仅保证了地方财政拥有稳定的税收来源,相应的财政力量也得到了保证。
  3.新加坡
  新加坡也是一个城市化极其高的代表。国家独立之后,新加坡的经济处于高速发展的阶段,由最初的以劳动密集型的经济形式,逐渐进行产业升级,提高产业的附加值。而这里不得不提的是,新加坡的税收政策起到了重要的推动力。新加坡在提高所得税和财产税比例的同时,利用所得税和财产税增加基础设施建设,吸引产业入驻,引导人口流动。同时增加了符合自身情形的博彩税。
  4.美国
  在主体税种设置上,联邦政府以个人所得税、公司所得税、社会保险税为主体税种。美国州政府的主体税种由收入税、销售税构成。美国第三级地方政府则将财产税设为主体税种。虽然美国各级政府之间税种有明确的划分,但也不完全绝对化,部分税种实行同源共享按比例划分收入。
  美国还在税制分权的基础上,实行上级对下级补助金制度弥补与地方事权相应的支出。而美国的这种补助金制度主要有两种表现形式:一是固定用途的条件式补助;二是政府可自主支配其用途的无条件式补助。
  美国联邦政府与州和地方政府实行分税制,在市和镇税收收入中,财产税收入比重很高,财产税在市税收收入中占50%左右。而在镇税收收入中的比重在90%左右,构成城市税收收入的主体税种。
  表3纽约市税收收入构成表[1]单位:百万美元  

财政年度

税收收入总计

不动产相关收入

个人所得

一般公司所得

银行业所得

销售活动

2013

43883

18751

9168

2692

1357

6132

2014

46570

19999

9495

2844

1217

6460

  从表格中可见,2013年,2014年不动产相关收入分别占到纽约市收入的41%和41.4%。个人所得税占比分别为20.1%和19.7%。销售税占比分别为13.4%和13.5%。反映出纽约市以财产税为主体的税收制度特点。
  5.澳大利亚
  在税收政策上,一是向小城镇适当倾斜。如所设立的工薪税,明确了税率由各州政府自行制定,形成小城镇、偏远城市的税收政策“洼地”;边远地区企业用再生能源抽水,所购置水能水泵的,政府除以拨款形式退回一半费用外,另一半费用可在计征所得税时加计扣除75%;对边远地区纳税人设定地区补助金,年医疗支出超限额者,享受20%的退税。二是注重生态环境保护。通过减免所得税的形式,鼓励个人、法人节约用水、有效用水;对管理投资基金投资节能建筑物征收的预提税税率从原来的15%降低到10%;开征具有准税收性质的垃圾费和水处理费,减少环境污染;对企业的研发费用给予所得税抵免等。三是大力扶持农业生产。对农业生产,以当年及前四年所得进行平均作为当年的应税收入,非正常收入可在一定期限内分摊扣除;农牧业生产者的资本支出如果是为了养地,可在开支年份全部扣除;旱灾投资也可享受减免税;减免农场主所得税,促使农场主保护树木和水资源,保持生态平衡;对用于农牧业初级生产的投入免征批发销售税,所有农牧业产品的销售免征批发销售税。
  (二)国内推进城镇化建设的税收政策经验
  1.广东省
  广东省地处我国改革开放的前沿,城镇化建设始终走在全国前列。全省城镇化水平由1978年的16.3 %上升到2013年的67.76 %,比全国同期高14.03百分点,分别高于江苏、浙江3.65、3.76个百分点。虎门镇的商贸业、大涌镇的红木家具产业、古镇镇的灯饰产业、小揽镇的花木产业等,规模巨大,远近闻名。广东是我国最早提出并试点“扩权强镇(县、区)”的省份,扩权后的试点镇,有独立的财政管理体制、有县级以上的审批权限、有自主的城镇规划权。近年来,广东省政府又抓住城镇化发展质量这个关键环节,围绕“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的目标,推进实现生态文明、社会和谐、文化繁荣、城乡宜居、生活富裕、集约高效的新型城镇化和全面现代化,新型城镇化建设正迈上新的台阶。
  广东省的税收政策主要有:一是大力组织税收收入,为城镇化建设筹措巨额资金。仅2015年全省国税收入就达11588.36亿元,全省地税(税费合计)收入达9629亿元,无论是单项还是双项总和,均已连续二十多年雄踞全国省级收入总量第一。充足的资金为广东省政府扶持小城镇建设提供了财政保证。二是下放或取消部分审批权限,简政放权。为回应省政府“强镇扩权”管理体制、新型城镇化建设的需要,广东省国地税部门多次下放或取消审批权限,调整整合管理机构和人员,认真落实税收优惠政策,简化程序、靠前服务,为企业的健康发展和新型城镇化建设提供宽松的税收环境。据不完全统计,仅2015年,广东国、地税合计取消的审批权限逾100项,极大地方便了纳税人,降低了办税成本。广州南沙开发区地税局对2015年12月1日对新登记的单位纳税人推行“自主有税申报”,更是开了全国先河。
  2.浙江省
  浙江省地处我国东南沿海,城镇化建设走的是企业主体、市场运作、政府引导的路子。城镇化建设大致经历了三个发展时期,自发发展为主的稳步发展阶段(1978至1998年)、政府推进为主的持续快速提升阶段(1999年至2006年)和坚持集约、和谐、统筹、创新发展的新型城镇化道路阶段(2006年至今)。前两个阶段的城镇化建设目标主要依靠工业化来实现的,第三阶段开始特别是党的十八大以后,浙江省政府审时度势,研究制定了一系列加快发展新型城镇化的举措,城镇化发展开始由速度型向质量型转变。2013年,全省城镇化率达64 %,比全国同期高10.3百分点。影视产业基地的横店镇、现代服务业基地的云栖小镇、有“神仙氧吧”之称的台州仙居镇以及绍兴黄酒制造基地的越城镇等“特色小镇”建设成就,先后获得习近平总书记的高度赞赏和国家发改委的积极推介。
  浙江省的税收政策主要有:一是创新税收管理体系,以税收管理体系创新来推动企业创新。他们在全国率先实现“五照合一、一证一码”登记制度,畅通准入门槛,率先推行税收执法权力清单和责任清单,真正实现了清单之外无权力(截止今年5月底,浙江地税的行政审批、行政许可全部“归零”)。浙江国税不仅在全国率先推广应用网络发票,还设立“发展创新能力”指标,确保纳税人满意度保持全国领先;浙江地税也结合自身职权,专门出台下发了支持社会主义新农村建设的有关税收政策。由于基金费收入全部留归地方,浙江地税局专门成立了从省局到省辖市以及县(市、区)局的规费局(科),各级管理分局综合科专设规费岗,形成完备的基金费征管机构和职责体系,2015年,全省地税共组织入库基金费收入2671.34亿元,占全部收入比为42.5%,同比江苏地税高出8.7个百分点,为城镇化建设提供巨额资金保障。二是认真落实税收优惠政策。浙江国税通过率先试点无纸化出口退税管理并下放出口退税审批权限、以负面清单放宽享受优惠政策范围、系统自动核算减免税额、加强事后督察等,释放政策红利。浙江地税注重以“正面引导”和“逆向倒逼”相结合,通过培育优质税源、按照亩均税收效益实行差别化优惠政策等,支持“特色小镇”建设,扶持城镇高新技术企业、小微企业发展。三是全面深化国地税合作。联合下发《关于加强国家税务局、地方税务局合作规范的意见》,开展5个方面34项合作任务;进一步整合和优化国地税双方现有的纳税服务资源,开展国地税互设办税窗口、共建办税大厅、共享涉税信息、联合信用评价等工作,解决税收管理中纳税人“多头跑”问题,实现了“前台一家受理、后台分别处理、限时办结反馈”。
  3.上海
  在推动郊区城镇化的过程中,上海认定经济建设为先的理念,将经济发展放在首位,持续增强郊区的经济能力,吸引农村劳动人口的涌入。在这个过程中,将城镇的定位找准,发挥中心镇的优势地位,对中心镇的税收采取倾斜措施,进而吸引产业向中心镇移动。对于农民进城,企业办厂经商都给予税收优惠,同时对于优惠政策也进行仔细的筛选,不盲目求大求快,进而引导产业和农民有序的进行转移。
  五、促进江苏新型城镇化建设的税收政策建议
  (一)建立地方税种体系
  在现有地方税收的基础上,夯实自然人税收,扩充财产税纳税人、整合流转税小税种、设立环境保护型税收,构成以可持续的地方税种体系。
  一是房产税、土地使用税归并为房地产税。其一,征税对象包括拥有房产(土地)的企业和个人。个人包括个体工商户和其他自然人。相较目前的房产税、城镇土地使用税,个人为新增的纳税义务人。个体户纳税义务能平衡个体户与企业的财产税税负差异。自然人纳税义务体现了市民对新城镇建设的主人翁精神。由于个人房产大多为商品房,因此合并房土两税为房地产税,能契合不动产登记管理制度,便于税收征管。其二,房地产税以房产(土地)评估价值为计税依据。单位面积的房产(土地)价值可由税务机关以外的第三方专职机构定期公告。针对自然人,房地产税设置可扣除面积标准。其三,现有的房产税、土地使用税税收优惠宜整合保留。取消出租税目,出租房产(土地)与自用房产(土地)均按评估价值缴税,以根治出租行业现存的人为降低租金抬高物业费乱相,也利于平衡企业出租与自用等经营行为的财产税税负。
  二是个人所得税综合税制改革适时推进。为准确掌握高收入人群,发挥个人所得税在新城镇建设中的中流砥柱作用,应在信息共享保障机制基础上,推进个人所得税由以分类税制为主走向以综合税制为主,逐步淡化对源泉扣缴机制的依赖,转而以个人(家庭)财产的增量作为个人所得税计税依据的考量。例如,参照美国,个人银行存款的增量,如无法提供来源凭证的,作为个人收入。
  三是城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加费简并为城镇建设税。为适应大众创业带来的纳税人激增现状,合理简并上述同质税种,既利于纳税人掌握,也降低税务机关的管理成本。同时,适当调整城镇建设税比例,与其城镇建设的专职功能相匹配。目前,上述三税费合计为增值税和消费税的12%,建议提高至20%。此间接税税种既体现了全体市民包含新市民的税收贡献,又有着简洁的征管手段,与财产税将自然人列入征税对象,均体现了市民的主人翁精神。
  四是环境保护型税收出台立法。应及早开征环境保护型税收,遏制不当经济发展造成的空气、土壤、水、噪音、废弃物等污染,控制高耗能、高耗材行为,有效预防地方政府为解决污染问题而花费大量公共财政资金。环境保护税应综合考虑资源环境承受能力和社会可持续发展能力,发挥税收在污染防治和节能减排过程中的调节作用。
  (二)调整地方税收收入分享格局
  一是阶段性地调整个人所得税为地方税种。个人所得税尤其是高收入人群管理,面临着重点管理对象难定位、税源隐蔽性强的状况。政府各部门的信息共享是破解难题的切入点之一。不动产登记机构的不动产登记信息、公安机构的车辆登记信息、人民银行的账号余额信息均能为高收入人群个人所得税管理提供切实的抓手。若在一定时期内,将个人所得税调整为地方税种,既能激发地方政府加强此税种信息共享保障工作的内在动力,也有利于突破自然人税收管理难题。当然,随着该税种的成熟,可适时复原为共享税,以体现地方对中央的贡献。
  二是赋予合并后的城镇建设税以主要满足基层政府定向使用的功能。县区、街道两级的基层政府财力直接承担着众多的公共服务责任,包括普及九年义务教育、公共医疗卫生等,担负着沉重的支出责任。城镇建设税以增值税为主要税基。该税种的定向使用,将使得基层政府的参与新型城镇化建设支出,获得稳定自主的收入补贴来源。同时,也将激发基层政府引导实体经济发展的内在动力。
  上述地方税收收入分享格局的调整,涵盖了中央与地方、省市与县区街道的分享关系,有利于简洁、清晰、规范化地实现各级政府财权与事权的匹配。在推进新型城镇化建设过程中,省、市、县区、街道各级政府提供公共产品和服务的成本得以有效地弥补,能切实遏制地方单纯的土地收益冲动和地方债务风险,促进城镇化发展迈入控制地方债务、调整产业结构、促进实体经济发展和改善民生环境的良性循环。
  (三)适度扩大地方人大对地方税种的税政确定权
  对于地方税种,由地方人大统筹结合组织财政收入需要与产业发展扶持需要,侧重税收优惠,适度行使部分税政确定权。
  一是确定房产(土地)评估价值。房地产税以评估价为计税依据。该计税评估价可与市场价基本一致,也可远高于或远低于市场价。房产(土地)的评估职责授权于地方政府的专设机构,利于地方政府统筹考虑取得财政收入的当下利益和招商引资的长远利益。
  二是明确适量税收优惠扶持特色支撑产业。例如无锡自然景观得天独厚,融合旅游、理财和服务的养老业正处于起步阶段,宜大力培植。地铁产业资金投入量大回收慢,但快速推动了城镇发展。对于养老产业、地铁集团利用地下建筑物用于经营的,均适宜免征房地产税。特色支撑产业在税收优惠的引导扶持下,必将反哺新型城镇化建设。
  三是引导非地方税种对产业发展的促进作用。包括,引导释放营改增背景下的税制改革效应。对于小规模纳税人,发挥制度涵养税源的功能。对于一般纳税人,通过链条式管理激发企业纳税遵从度,在实际税负向名义税负的整体回归基础上,实现企业降低税负与政府组织收入的共赢。同时,引导研究增值税深入改革以促进新型城镇化建设的建议。例如,为引导民营资本进入基础设施领域,缓解地方财力不足,可给予增值税照顾。例如,BOT项目取得的利息收入开具增值税专用发票,给予支付方(委托建设方)可进项抵扣的税收优惠。
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